ضعف نظام مالیاتی در اطلاعات مالی مشهود است

به گزارش شمانیوز، مرکز پژوهش‌های مجلس در راستای بررسی لایحه بودجه سال 97 کل کشور به منظور جلوگیری از کسری بودجه دولت و تحقق آن شش راهکار ارائه کرده که بدین شرح است. 1 . واقعی کردن منابع نفتی در بودجه عمومی دولت: محاسبه منابع نفتی در لایحه بودجه سال 1397 نشان میدهد منابع وصولی از این محل بیشتر از میزان آن در ردیفهای بودجه‌ای درآمدهای نفتی است. این امر باعث می شود که درآمدهای مازاد به سایر سرفصل‌های بودجه‌ای منتقل شود که این موضوع معضلاتی از جمله هزینه کرد اعتبارات در ردیفهای غیر مرتبط، افزایش بی انضباطی های مالی و بودجه ای و عدم شفافیت را به دنبال دارد که مغایر با سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی و برنامه ششم توسعه است. از سویی با ایجاد شاخص های گمراه کننده بودجه ای موجبات تحلیل های نادرست از وضعیت مالی و اقتصادی کشور را موجب می شود که نمونه آشکار آن وضعیت شاخص مورد تأکید در سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی با عنوان وابستگی بودجه به نفت است که در لایحه بودجه دولت برای سال 1397 به میزان 27 درصد نشان داده شده است درحالی که در واقعیت 36 درصد می باشد. 2 . واقعی کردن منابع غیرنفتی در لایحه بودجه سال 1397 و عدم افزایش آن در مجلس شورای اسلامی: بررسی تحقق منابع غیرنفتی در لایحه بودجه سال 1397 مشتمل بر درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدها حاکی از آن است که ارقام مندرج در لایحه بودجه سال 1397 نسبت به قانون بودجه سال 1396 از واقع بینی بالاتری برخوردار است. پیش بینی می شود بخش قابل توجهی از درآمدهای غیرنفتی سال آتی محقق شود، لکن کماکان در برخی موارد، بیش برآوردهایی وجود دارد که لازم است اصلاح و مورد تعدیل قرار گیرد. درباره تحقق درآمدهای مالیاتی برآورد صحیح از عملکرد اقتصادی ضروری است. به رغم اقدامات انجام شده در حوزه نظام مالیاتی از جمله اصلاح قانون مالیاتهای مستقیم و اجرایی شدن این قانون و فراهم شدن بسترهای سخت افزاری و نرم افزاری (مانند تدوین دستورالعملها و آیین نامه های اجرایی، راه اندازی کامل بانک اطلاعات جامع مالیاتی و...)، شرایط رکودی در سال جاری و احتمال تداوم آن در سال آتی و احتمال معوق شدن بخشی از منابع این بخش، تحقق کامل درآمدهای مالیاتی مندرج در لایحه بودجه را با تردید مواجه می سازد. محاسبات حاکی از آن است که علیرغم پیش بینی عملکرد 107 درصدی مالیات بر واردات در سال 1397 منابع مالیاتی به طور کامل محقق نخواهد شد، لذا برای اجتناب از پیامدهای مربوط به وقوع کسری بودجه، پیشنهاد می شود درآمدهای مالیاتی به صورت واقع بینانه در نظر گرفته شود یا در راستای ارتقای درامدهای مذکور راهکارها و تدابیر لازم اتخاذ شود. گستردگی معافیتهای مالیاتی مانع جدی تحقق سیاست ارتقای در آمدهای پایدار دولت بوده است. از این رو بازنگری معافیت های مالیاتی در راستای هدفمندی و افزایش کارایی آن می تواند به عنوان یکی از محورهای سیاستهای مالی دولت مدنظر قرار گیرد. شایان ذکر است اگرچه معافیتهای مالیاتی با هدف تخصیص بهینه منابع و کاهش آثار اختلال زایی مالیاتها و به تبع آن افزایش بهره وری معرفی شده اند، لکن گستردگی این معافیتها در نظام مالیاتی ایران، موجب شد تا این معافیتها علاوه برکاهش درآمدهای مالیاتی یا تحمیل بار مالی بیشتر بر گروه محدودی از فعالان اقتصادی از کارآیی لازم برخوردار نباشند و آثار اختلال زای مالیات را تشدید کنند. علاوه بر این ضعف نظام مالیاتی در اشراف اطلاعات مالی و به تبع آن فرار گسترده مالیاتی از دیگر موانع مهم در تحقق سیاستهای مالی در گذشته بوده است. بر همین اساسی و به منظور رفع نقیصه مذکور در اصلاحیه اخیر قانون مالیاتهای مستقیم، ضمن تقویت ضمانت های اجرای قانون، مقرر شد پایگاه یکپارچه اطلاعات مالیاتی، هویتی و عملکردی مؤدیان در سازمان مالیاتی تشکیل و کلیه مراجع تولیدکننده اطلاعات به ارائه اطلاعات به پایگاه مذکور ملزم شدهاند. بدیهی است تشکیل این پایگاه اطلاعاتی از طریق جلوگیری از فرار مالیاتی، نقش مهمی در افزایش درآمدهای مالیاتی و تحقق سیاستهای مالی دولت بدون تحمیل بار اضافی مالیاتی بر فعالان اقتصادی رسمی خواهد داشت. همچنین تغییر ترکیب درآمدهای مالیاتی و اتکای بیشتر به مالیاتهایی که کمترین اختلال بر کارایی را دارند نظیر مالیاتهای بر پایه مصرف و مالیات بر ارزش افزوده و یا مالیات های زیست محیطی (مالیات سیز)، از دیگر مواردی است که میتواند ضمن حمایت از بخش تولید و ارتقای بهره وری، منابع لازم را برای توزیع مجدد و به تبع آن کاهش نابرابری در اختیار دولت قرار دهد. 3. اعمال مالیات بر مجموع درآمد: پایه مالیات جمع درآمد ، درواقع یک روش مالیات استانی درخصوص اشخاص حقیقی است که در آن تمامی درآمدهای اشخاص مذکور از منابع مختلف تجمیع شده و سپس به عنوان پایه مالیاتی مشمول نرخ های تصاعدی مقرر می شود. اکثر نظامهای مالیاتی در دنیا با توجه به مزایای این روش مالیات استانی در مقایسه با روش اخذ مالیات بر پایه منابع درآمدی جدا (روش فعلی مالیات استانی از اشخاص حقیقی در نظام مالیاتی ایران) به اجرای روش مذکور و لحاظ پایه مالیات بر مجموع درآمد شخصی متمایل شدند. از جمله مهمترین مزایای مالیات بر مجموع درآمد می توان ایجاد شقافیت اقتصادی به جهت اخذ کارآی اطلاعات مؤدیان، ارتقای قابل توجه کارکرد بازتوزیعی مالیات، کاهش تبعیض مالیاتی، کاهش هزینه وصول مالیات، افزایش کارآیی اقتصادی و همچنین افزایش درآمدهای مالیاتی اشاره کرد. مالیات بر جمع درآمد در نظام مالیاتی ایران، هرچند ناقص در قالب ماده (129) قانون مالیاتهای مستقیم قبل از سال 1380 برقرار بوده است، اما اجرای آن به دلایلی از جمله نبود زیرساخت فناوری اطلاعات و در نتیجه عدم توانایی سازمان مالیاتی در یکپارچه نمودن اطلاعات مؤدیان (عدم امکان مبادله اطلاعات بین حوزه های مالیاتی در سراسر کشور) و همچنین عدم دسترسی سازمان امور مالیاتی کشور به اطلاعات اقتصادی مؤدیان، هیچگاه عملیاتی نشد. از این رو این پایه مالیات در چارچوب اصلاحات سال 1380 قانون مذکور حذف شد. در شرایط حاضر با توجه به رفع چالش های عمده مذکور در قالب فراهم شدن زیرساختهای فناوری اطلاعات مورد نیاز (به واسطه پیشرفتهای حاصل از اجرای پروژه های طرح جامع مالیاتی) و نیز فراهم شدن بستر قانونی دسترسی سازمان به اطلاعات اقتصادی مؤدیان مالیاتی (به واسطه اصلاحات اخیر قانون مالیاتهای مستقیم مصوب 1394) می توان اجرای این پایه مالیاتی را در چارچوب یک برنامه زمانبندی شده در دستور کار دولت قرار داد. 4 . سقف گذاری ریالی منبع نوسان دار: از جمله ویژگی های بودجه عمومی دولت در ایران، وابستگی آن به منابع ریالی حاصل از صادرات نفت خام و میعانات گازی است. منابع ریالی حاصل از فروش نفت نیز متأثر از سه متغیر قیمت نفت خام، میزان صادرات و نرخ تبدیل ارز (دلار) به ریال است. دو متغیر قیمت نفت خام و میزان صادرات از جمله متغیرهای برونزای اقتصاد ایران است که مقدار آنها علاوه بر شرایط حاکم بر بازار جهانی نفت تابع تحولات سیاسی نیز هست، از این رو میزان دستیابی به مقادیر هدفگذاری شده برای آنها با ریسک عدم تحقق مواجه است. بی توجهی به چنین ریسکی، آسیب پذیری بودجه دولت را افزایش داده است. ورود بودجه های سنواتی به بحث نرخ تبدیل دلار به ریال موجب شده است تا تعیین نرخ ارز تابع سیاستگذاری مالی (بودجه ای) شود و این رابطه میان سیاست بودجه ای (مالی) و متغیر ارزی، سبب ساز پیروی سیاستهای ارزی از سیاستهای بودجه دولت شده است. برقراری چنین ارتباطی واجد اشکالات و تبعات منفی به شرح زیر است: - در سه دهه گذشته دولت ها همواره هنگام مواجهه با کاهش متابع حاصل از نفت (به دلیل کاهش قیمت نفت یا محدودیتهای صادراتی)، از طریق افزایش نرخ ارز (و در حقیقت کاهش ارزش پول ملی) بودجه را تراز کرده اند. بدین ترتیب به جای محدود کردن مصارف یا برنامه ریزی برای افزایش منابع غیرنفتی همواره ساده ترین راه انتخاب شده است (نمونه آخر آن دو برابر شدن قیمت محاسباتی ارز در هنگام تنظیم بودجه سال 1392 در پی کاهش حدود 50 درصدی صادرات نفت به دلیل تحریمها بود). - برقراری ارتباط میان نرخ تبدیل دلار به ریال در بودجه و اعلام این نرخ در زمان تهیه و تصویب بودجه به طور ضمنی و عملی مغایر حکم بند «ات » ماده (20) قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور است که به موجب آن نظام ارزی کشور «شناور مدیریت شده» است. طبق این نظام ارزی، نرخ ارز باید با توجه به حفظ دامنه رقابت پذیری در تجارت خارجی و با ملاحظه تورم داخلی و جهانی و همچنین شرایط اقتصاد کلان از جمله تعیین حد مطلوبی از ذخایر خارجی تعیین شود. - تثبیت نرخ ارز در بودجه، به معنای تداخل سیاست مالی و ارزی و متأثر شدن تصمیم گیریهای ارزی از سیاست مالی دولت است. چنین امری آسیب های جدی بر تراز تجاری کشور (صادرات و واردات کالاها و خدمات) و ایجاد رانت از طریق ایجاد شکاف میان نرخ ارز رسمی (تثبیتی) و نرخ ارز در بازار غیررسمی (آزاد) خواهد داشت. - با توجه به ایتکه خریدار نهایی ارزهای ویژه دولتی در کشور بانک مرکزی است، تثبیت نرخ ارز در بودجه و هدفگذاری منابع ریالی از محل درآمدهای ارزی نفتی با مبنا قرار دادن چنین نرخی، در صورت عدم فروش ارزهای نفتی در بازار به هر دلیلی (از جمله فقدان تقاضای مؤثر در نرخ تعیین شده) و رسوب ارزهای تبدیل شده به ریال در ترازنامه بانک مرکزی، سیاست پولی و تقدینگی کشور از ارتباط ارز با بودجه نیز متأثر شده و در نتیجه میتواند تبعات منفی بر اقتصاد کشور داشته باشد. نکته مهم آنکه این پدیده فقط مختص زمان وفور منابع ارزی نیست، بلکه در دورانی که بخشی از منابع ارزی در دسترسی نیست به دلیل نیاز خزانه به ریال بانک مرکزی ممکن است وارد شود تا معادل ریالی این ارزها را به خزانه واریز و در مقابل با خرید صوری ارز از دولت، خالص دارایی های خارجی بانک مرکزی افزایش می یابد. تجربه سالهای تثبیت نرخ ارز از طریق بودجه دولت در کشور، شواهد بسیاری برای آسیبهای فوق که بر اقتصاد کشور وارد شده است، به دست می دهد. با عنایت به مراتب مذکور، ماده (7) قانون برنامه ششم، سقف ریالی استقاه از منابع نفتی در سالهای برنامه را تعیین کرد و قاعده گذاری جدیدی در کشور صورت گرفت. ضروری است در بررسی بودجه پاییندی به قاعده مذکور رعایت شود و از طرح مجدد موضوع قمیت نقت و مقدار صادرات و نرخ ارز در بودجه خودداری کرد. علاوه بر این، برای کاهش اتکای بودجه عمومی دولت به نفت و تحقق اقتصاد مقاومتی پیشنهاد می شود از طریق راهکار زیر، نحوه استفاده از متابع حاصل از نفت در بودجه تغییر یابد: منابع حاصل از فروش نفت به عنوان یک منبع پرنوسان از منابع بودجه عمومی دولت خارج شده و به عنوان کسری بودجه دولت (یا هر عنوان دیگری) نشان داده شود. این پیشنھاد واجد مزایای ذیلی است: - به رسمیت شتاختن استقلال بانک مرکزی در تعیین سیاستهای ارزی متناسب با شرایط و اقتضائات کلان اقتصادی و عدم تبیین نرخ ارز ضمن بودجه. - جلوگیری از تأثیرپذیری سیاست پولی و نقدینگی کشور از طریق کانال نرخ ارز ضمن قانون بودجه کشور. 5. تدوین قانون جامع مدیریت بدهیها توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی: بررسی ماهیت حجم فعلی بدهیهای دولت بیانگر آن است که بخش عمدهای از وضعیت نابسامان بدهیها، به رغم محدودیتهای مالی بودجه و تلاش دولت در استفاده از ابزارهای مالی جهت تسویه تدریجی بدهیهای مذکور، ناشی از فقدان چارچوب جامع و یکپارچه قانون مدیریت بدهیها در نظام مالی دولت و همچنین نامشخص بودن استراتژی میان مدت بدهیها در آینده باشد. این تنگناها و نارسایی های قانونی موجب تضعیف انضباط مالی و نابسامانی مدیریت بدهیها و تعهدات مالی دولت شده که نتیجه آن انباشت حجم قابل توجه بدهیها و تعهدات دولت بوده است. بر این اساس طراحی چارچوب قانون یکپارچه و متطبق با استانداردهای جهانی برای مدیریت بدهیها و تعهدات عمومی به متظور ارتقای شقاقیت و بهبود مدیریت بدهیهای اجتتاب ناپذیر است، تحقق این مهم در تهیه و تدوین بودجه های سنواتی اثرگذار خواهد بود. 6. تبیین سازوکار و قواعد مشخص برای تضامین و بدهیهای احتمالی دولت: در حال حاضر به رغم پیش بینی قاعده 40 درصدی برای نسبت بدهیهای دولت و شرکت های دولتی به تولید ناخالص داخلی، هیج سازوکار و رویه مشخصی برای ایجاد تضامین و سایر تعهدات ضمنی و احتمالی که به احتمال زیاد طی سال های آتی به بدهیهای قطعی و صریح در قوانین بودجه تبدیل خواهند شد، وجود ندارد. این امر باعث شده طی سنوات اخیر تکالیف و تعهدات ضمنی متعدد در قالب ارائه تسهیلات حمایتی و تکلیفی با تضمین دولت و یا پیشنهاد انواع احکام دارای بار مالی پنهان (از جمله بازنشستگی پیش از موعد، حمایت های بیمه ای و...) از طریق قوانین بودجه پیشنهاد گردد که بالطبع به جهت فقدان سازوکارهای نظارتی و پاسخگویی و عدم محاسبه و بالطبع عدم حساسیت در زمینه بار مالی آن، به تشدید روند بدهیهای قطعی در سالهای بعد منجر خواهد شد. لذا ارائه سازوکار مشخص در خصوصی بدهیهای ضمنی یکی دیگر از اقدامات و رویکردهایی است که در راستای ارتقای انضباط مالی دولت باید مدتظر قرار گیرد.