شمشیر رگولاتوری صداوسیما برای رقابت با VODها
سونیتا سراب‌پور : نزدیک به یک دهه از حضور رسانه‌های دیجیتالی و پخش محصولات نمایش خانگی در اینترنت می‌گذرد و در این میان صداوسیما نتوانست با تمام بودجه و قدرت انحصاری که دارد، در عرصه تولیدات محصولات نمایشی در فضای مجازی به پای موفقیت شرکت‌های خصوصی این حوزه برسد. شاید به همین دلیل هم در قامت رگولاتور، خود را به یک رقیب برای فعالان این بخش تبدیل کرد. صداوسیما در چند سال گذشته از همه ابزارهای خود، از تکیه بر قانون اساسی گرفته تا حکم حکومتی، استفاده کرده تا ثابت کند تنها رگولاتور برای حوزه صوت‌وتصویر فراگیر در فضای مجازی (که البته تعریف آن هم هنوز بعد از سال‌ها مشخص نیست) این سازمان است. نقش صداوسیما با ایجاد یک سازمان عریض و طویل به نام «ساترا»، در قامت یک رگولاتور در این فضا، توسط نهادهای مختلف از بازیگران بخش‌خصوصی این عرصه یعنی VODها گرفته تا نهادهای دولتی مانند وزارت ارشاد و وزارت ارتباطات (دولت یازدهم و دوازدهم) به خاطر آنچه بی‌طرف نبودن و ذی‌نفع‌بودن در این بازار عنوان می‌شود، بارها به چالش کشیده شده است.
در آخرین نمونه وقتی «ساترا» در اوایل مرداد ماه سال جاری از تشکیل شورای رقابت صوت‌وتصویر فراگیر برای نظارت بر رقابت در صنعت رسانه خبر داد، این اقدامش مورد اعتراض شورای رقابت قرار گرفت. مرکز ملی رقابت در اطلاعیه‌ای که هفته گذشته منتشر کرد، شورای رقابت صوت‌وتصویر فراگیر را یک شورای خودخوانده معرفی کرد. در نهایت هم براساس شنیده‌های «دنیای اقتصاد» هفته گذشته ساترا با حضور در مرکز ملی رقابت در این زمینه گفت‌و‌گوهایی صورت داده و از تشکیل شورای رقابت صوت‌وتصویر فراگیر هم صرف‌نظر کرده است. همچنین از دیگر نتایج این جلسه عضویت ساترا در کارگروه اقتصاد دیجیتال شورای رقابت است.
هر چند در این یک مورد سازمان صداوسیما یک قدم عقب نشسته است، اما در تمام سال‌های گذشته این سازمان با لابی‌‌گری‌های خود از مجلس گرفته تا شورای عالی انقلاب فرهنگی توانسته خود را به عنوان تنها تنظیم‌گر بر حق بازار صوت‌وتصویر فراگیر در فضای مجازی معرفی کند. تا جایی که وقتی در انتهای سال گذشته خبر رسید مجلس و شورای نگهبان صلاحیت انحصاری صداوسیما بر VODها را از قانون بودجه سال ۱۴۰۲ حذف کرده‌اند، در ابتدای مرداد ماه رئیس‌جمهوری مصوبه‌ای از شورای عالی انقلاب فرهنگی را ابلاغ کرد که براساس آن صداوسیما ناظر نهایی شبکه نمایش خانگی است. با تمام این اتفاق‌ها، حالا این سوال به ذهن متبادر می‌شود که آیا از نظر قانونی و حقوقی صداوسیما می‌تواند روی فعالان بخش نمایش خانگی در فضای مجازی نظارت کند؟
استفاده هوشمندانه از یک حکم حکومتی
در ایران طبق نص صریح اصل چهل و چهارم قانون اساسی، رادیو و تلویزیون دولتی است و امکان راه‌اندازی و تاسیس شبکه‌هایی در این زمینه وجود ندارد؛ این به این معناست که تا وقتی این قانون تغییر نکند تولید‌کننده محتوای رادیویی و تلویزیونی تنها و تنها صداوسیماست و بس. همین قانون هم تاکنون باعث شده است صداوسیما با سرویس‌های دیجیتالی، مانند آپارات، در سال‌های گذشته به دلیل پخش برنامه‌های زنده تلویزیونی وارد مناقشه شود و حتی این سرویس را بارها به دادگاه بکشاند.
رفت‌وآمد مدیران صداوسیما به دادگاه و تلاش آنها برای جلوگیری انتشار محتوای آرشیوی یا زنده این سازمان از طریق سرویس‌های آنلاین در نهایت در یک مقطع زمانی آنها را به این فکر انداخت که شاید از طریق مشارکت با چنین سرویس‌هایی هم بتوانند همچون گذشته کنترل در این بازار را تمام و کمال در اختیار داشته باشند و از طرف دیگر درآمد اقتصادی جدیدی برای خود تعریف کنند. نتیجه آن هم این شد که بعد از کشمکش‌ها و مناقشات مختلف صداوسیما برای تلوبیون، مدیران این پلتفرم عطای فعالیت در این بازار را به لقایش بخشیدند و سهام خود را به صداوسیما واگذار کردند.
اما صداوسیما در عرصه پخش فیلم و سریال در فضای اینترنت به این راحتی‌ها نمی‌توانست بازار را تحت کنترل خود بگیرد. کشمکش‌ها و برخوردهای صداوسیما با فعالان پخش فیلم و سریال بر بستر اینترنت یا همان VODها از ابتدای دهه۹۰ شروع شد و در بین جنگ‌های صداوسیما با این فعالان، وب‌سایت‌هایی قربانی شدند که مشغول پخش فیلم و سریال خارجی با دوبله یا زیرنویس بودند که شاید معروف‌ترین آنها وب‌سایت محبوب تاینی‌مویز بود که به زیر تیغ فیلترینگ رفت و برای همیشه از دسترس خارج شد. در نهایت صداوسیما توانست با یک حکم حکومتی، به جنگ و طغیان فعالان VOD در مقابل خود پایان دهد.
در سال ۱۳۹۴ نامه‌ای در سایت‌های خبری به همراه نام مقام رهبری منتشر شد که در بند دوم آن، «مسوولیت صدور مجوز و تنظیم مقررات صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی و نظارت بر آن منحصرا بر عهده سازمان صداوسیما است.» در نهایت هم صداوسیما با توجه به همین بند، حق مدیریت و نظارت بر فعالان بخش خصوصی در صنعت نمایش خانگی را به دست آورد. اما اجرای این بند از نامه توسط صداوسیما دو سال به طول انجامید. در واقع دو سال بعد از انتشار این نامه، این سازمان برای محکم کردن جایگاه خود در این فضا، نه به عنوان یک اپراتور رقیب که به عنوان یک رگولاتوری، وارد عمل شد و بازوی مقررات‌گذاری خود به نام ساترا را تشکیل داد. در سال ۱۳۹۶ وقتی تابلوی سازمان تنظیم مقررات و صوت‌وتصویر فراگیر در فضای مجازی یا همان ساترا بر سر در ساختمان قدیمی «سروش صداوسیما» در خیابان مطهری قرار گرفت، هر چند VODها موجودیت چنین سازمانی را قبول نداشتند، اما در نهایت برای ادامه فعالیت خود مجبور شدند یک به یک در نوبت دریافت مجوز از ساترا بایستند.
آیا ساترا قانونی فعالیت می‌کند؟
اگرچه ساترا در سال ۱۳۹۶ حضور رسمی خود برای نظارت در حوزه صوت‌وتصویر فراگیر در فضای مجازی را اعلام کرد، اما این سازمان از سال ۱۳۹۸ به صورت جدی وارد عرصه نظارت و ارائه مجوز به فعالان پخش نمایش خانگی بر بستر اینترنت شد.
هرچند در همان زمان VODهای مخالف با ساترا به اجبار و تنها برای ادامه حیات خود در این بازار و از بین نرفتن سرمایه‌هایشان، از این سازمان مجوز فعالیت دریافت کردند؛ اما همچنان به انتقاد در مورد وابستگی این سازمان به صداوسیما و تشکیل غیرقانونی آن به عنوان یک رقیب و نه رگولاتور ادامه دادند. با مراجعه به سایت ساترا هیچ اساسنامه قانونی از این سازمان دیده نمی‌شود و بررسی‌های مختلف هم نشان می‌دهد که ساترا هنوز قانون تشکیل ندارد و حدود و اختیارات وظایف و مسوولیت‌های ارکانش مشخص نیست.
در مصاحبه‌‌ای که -در ستون سمت چپ قابل مشاهده است- با یکی از معاون‌های ساترا انجام دادیم، او تاکید می‌کند که ساترا براساس قانون تشکیل شده و صداوسیما می‌تواند براساس قانون خود برای انجام تکالیفی که به او محول شده است، تشکیلات ایجاد کند و مقررات بنویسد. همچنین او یکی دیگر از دلایل محکم برای قانونی بودن تشکیل ساترا را همان حکم حکومتی می‌داند که در سال ۱۳۹۴ توسط مقام رهبری صادر شده است.
با این حال کارشناسان و فعالان حقوقی فناوری اطلاعات تکیه به این قانون‌ها و حکم حکومتی را راه منطقی و قابل قبولی برای پذیرش قانونی بودن ساختار ساترا نمی‌دانند. در همین زمینه افشین عزیزی، پژوهشگر حوزه حقوق رسانه در گفت‌وگو با «دنیای اقتصاد» اعلام می‌کند در هیچ‌کدام از قوانین مربوط به ساختار صداوسیما اشاره مشخص و دقیقی به این موضوع نشده که حیطه صوت‌وتصویر فراگیر در فضای مجازی و شبکه نمایش خانگی باید زیرنظر این سازمان باشد. به گفته او تنها در ماده ۱۰ اساسنامه این سازمان گفته شده که صداوسیما باید از طریق تولید برنامه‌های مفید رادیویی و تلویزیونی و عرضه آن در سطح جهانی به گسترش مبادلات و ارتباطات بین‌المللی با رعایت موازین اسلامی اقدام کند. براساس توضیحات عزیزی در این مورد هم فقط منظور فیلم و سریال‌هایی است که تولید خود سازمان صداوسیما است و این سازمان نمی‌تواند با استناد به این بند، دامنه اختیاراتش را با یک تفسیر به دور از موازین حقوقی گسترش دهد و به فعالیت بخش خصوصی در فضای مجازی بکشاند.
او تاکید می‌کند که فعالیت سرویس‌های نمایش خانگی یا VODها در اینترنت مانند تولید فیلم و سریال بخش خصوصی در سال‌های دور است که از طریق سی‌دی در فروشگاه‌ها به فروش می‌رسید و در این زمینه هم تنها وزارت ارشاد مجوز انتشار به این محتوا را می‌داد. پس به باور او اگر قرار باشد در حوزه صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی هم ناظری وجود داشته باشد، بهتر است این ناظر وزارت ارشاد باشد. عزیزی در مورد اینکه صداوسیما یکی از دلایل تشکیل ساترا را دستور مقام رهبری و حکم حکومتی وی در این زمینه عنوان می‌کند، به «دنیای اقتصاد» می‌گوید: «به جز اینکه در هیچ یک از قوانین و مقررات رسمی ما در خصوص ساترا و جایگاه نظارتی آن در فضای مجازی صحبت نشده است، حتی در حکم حکومتی یا مواردی مانند قانون بودجه هم که به نظارت صداوسیما بر این فضا اشاره شده، هیچ کدام ایجاد سازمانی عریض و طویل مانند ساترا را توجیه نمی‌کنند و حتی به نظر می‌رسد که تفسیری هم که از آن حکم حکومتی سال ۱۳۹۴ مقام رهبری شده، یک تفسیر و خلاف موازین قانونی اتفاق افتاده است.»
او ادامه می‌دهد: «دوستان فقط به بند دوم نامه مقام رهبری استناد می‌کنند و بند اول نامه را چشم‌پوشی می‌کنند، اما صحبت از بند دوم نامه بدون توجه به بند اول آن نمی‌تواند ما را به نتیجه صحیحی برساند. در بند اول نامه به صراحت وظایف دیگر دستگاه‌ها از جمله وزارت ارشاد و بخش خصوصی و نهادهای صنفی فعال در این حوزه هم اشاره‌هایی شده که نقش‌هایی در زمینه تولید محتوا و نظارت بر آن دارند و در نهایت مرکز ملی فضای مجازی را مسوول ایجاد هماهنگی، هم‌افزایی و نظارت در سطح ملی معرفی کرده است.»
او تاکید می‌کند استناد سازمان صداوسیما تنها به بند دوم نامه در حالی که این بند مکمل بند اول نامه است، نمی‌تواند زمینه‌ساز ایجاد یک سازمان نظارتی انحصاری از سمت این سازمان به نام ساترا باشد.
محمد کشوری، کارشناس حوزه فناوری اطلاعات هم در گفت‌وگو با «دنیای اقتصاد» اسنادی را که ساترا برای اثبات جایگاه قانونی خود تا کنون ارائه کرده است، زیر سوال می‌برد و تاکید می‌کند که در هیچ کدام از این اسناد به این موضوع اشاره نشده که صداوسیما می‌تواند با تشکیل یک رگولاتور وابسته به خود، روی حوزه صوت‌وتصویر فراگیر مجازی نظارت کند. او تنها فرمان رهبری را برای نقش رگولاتوری ساترا قابل بررسی می‌داند.
کشوری در این زمینه می‌گوید: «طبق نظر رهبری، نقش رگولاتوری صداوسیما ثابت شد، اما این دستور برای اجرا نیاز به پیش‌نیازهایی دارد؛ از جمله اینکه حالا تعریف صوت و تصویر فراگیر چیست؟ وظایف و محدوده اختیارات ساترا کدام است؟ مرز بین نقش ساترا و وزارت ارشاد کجاست؟ اصلا ساترا طبق کدام قانون حق دارد گروهی از بازیگران بخش خصوصی را مجازات کند؟(همان‌طور که درخواست فیلترینگ فیلیمو را داشته است). از آن طرف، اختیارات یک‌طرفه نمی‌شوند و تعهداتی هم باید داشته باشد. همه این موارد مهم که از دستور رهبری هم مستفاد نمی‌شوند، در کدام قانون یا مصوبه بالادستی در حد قانون آمده‌اند؟»
وقتی صداوسیما پاسخگو نیست
در حالی که ابهام در جایگاه قانونی صداوسیما و ساترا برای نظارت بر حوزه نمایش خانگی در فضای مجازی از اواسط دهه ۹۰ تا کنون ادامه داشته و در این زمینه مخالفت‌ها و انتقادهای زیادی مطرح شده، اواخر خرداد ماه سال جاری شورای عالی انقلاب فرهنگی از طریق مصوبه‌ای، وظیفه نظارت بر پلتفرم‌های صوت‌وتصویر فراگیر را به صدا و سیما سپرد. در نهایت هم نهم مرداد ماه با ابلاغ این مصوبه از سوی رئیس‌جمهوری، ایجاد یک رگولاتور و ناظر مستقل از صداوسیما نهایی شد.
افشین عزیزی، پژوهشگر حوزه حقوق رسانه این اقدام را به نوعی دور زدن قانون عنوان می‌کند. او در این زمینه به «دنیای اقتصاد» توضیح می‌دهد: «صداوسیما از سال ۱۴۰۰ برای نظارت ساترا روی فضای صوت‌وتصویر فراگیر در فضای مجازی بودجه دریافت می‌کند و همین دریافت بودجه را مدرکی برای قانونی بودن فعالیت خود معرفی می‌کند. از طرف دیگر، شورای نگهبان و مجلس صلاحیت ساترا برای نظارت بر حوزه صوت و تصویر فراگیر را از قانون بودجه ۱۴۰۱ حذف کردند و با وجود لابی‌های صداوسیما در مجلس، این اتفاق در بودجه سال ۱۴۰۲ نیز رخ داد. با این حال نوعی دور زدن قانون اتفاق می‌افتد و شورای عالی انقلاب فرهنگی دستور می‌دهد که صداوسیما ناظر این بازار است.»
به گفته او شورای عالی انقلاب فرهنگی جزو نهادهایی نیست که اختیار قانونگذاری داشته باشد و تنها سیاستگذار است. همچنین عزیزی تاکید می‌کند که اگر قرار باشد مصوبات این شورا به شکل قانون درآید باید به مجلس رفته و از این طریق نهایی شود.
به باور او حوزه صوت‌وتصویر فراگیر در فضای مجازی نیازمند یک نهاد تنظیم‌گر مستقل است که روی همین نهاد تنظیم‌گر مستقل هم مانند بسیاری از کشورهای دنیا از جمله انگلیس و آمریکا باید نهادی دیگر مانند مجلس نظارت کند.
بر اساس توضیحات او صداوسیما نمی‌تواند نهاد مستقل رگولاتور برای این حوزه باشد، چون نه تنها به قوای سه‌گانه کشور پاسخ نمی‌دهد که به مردم هم پاسخگو نیست. در همین زمینه محمد کشوری، ورود شورای عالی انقلاب فرهنگی برای معرفی کردن صداوسیما به عنوان ناظر بازار نمایش خانگی بر بستر اینترنت را هم قانونی نمی‌داند. او در این مورد می‌گوید: «چرا باید این مصوبه به شورای عالی انقلاب فرهنگی برود، در حالی که در اصل این مصوبه مربوط به فضای مجازی است و باید به شورای عالی فضای مجازی می‌رفت. به اعتقاد من، این مصوبه به این دلیل به شورای عالی انقلاب فرهنگی می‌رود که دوستان در این شورا راحت‌تر می‌توانند نظر مثبت بگیرند و در یک شورای تخصصی کار برایشان سخت می‌شد.» محمد کشوری ساده‌ترین راه‌حل پایان اختلاف‌های پیش‌آمده میان ساترا و تلویزیون‌های اینترنتی را نوشتن یک قانون و تعیین وظایف برای اختیارات ساترا و تصویب آن در مجلس یا شورای عالی فضای مجازی می‌داند و آن را از «بی‌قانونی و دعوا و درگیری فعلی بین ساترا و بخش خصوصی» بهتر توصیف می‌کند.
نقش کمرنگ مجلس
در حالی که کارشناسان حقوقی و فناوری اطلاعات بهترین راه‌حل برای پایان دادن به جنگ بین ساترا و بخش‌خصوصی فعال در حوزه صوت‌وتصویر فراگیر در فضای مجازی را ورود مرکز ملی فضای مجازی و مجلس عنوان می‌کنند، اما تاکنون و بعد از گذشت سال‌ها این دو نهاد نتوانسته‌اند گره کور چالش نظارت بین ساترا و بخش‌خصوصی را حتی در قدم اول با ارائه تعریفی برای صوت‌وتصویر فراگیر در فضای مجازی باز کنند.
غلامرضا نوری‌قزلجه، نماینده مجلس و عضو کمیسیون مشترک طرح صیانت در گفت‌وگو با «دنیای اقتصاد» در پاسخ به این سوال که چرا در چند دوره اخیر مجلس، نمایندگان سعی نکرده‌اند با قانونگذاری ناظر قانونی بازار صوت‌وتصویر فراگیر در فضای مجازی را مشخص کنند، اعلام می‌کند که تعداد نمایندگانی که مخالف نظارت صداوسیما بر بازار نمایش خانگی در فضای مجازی هستند، بسیار اندک است و با لابی‌هایی که همیشه صداوسیما با کمیسیون فرهنگی دارد، نوشتن قانون در این زمینه هیچ‌وقت به نتیجه نمی‌رسد. او در این زمینه می‌گوید: «مشکل اساسی ما این است که در مجلس طیف فکری وجود دارند که وقعی به رای مردم نمی‌گذارند و نمی‌خواهند کاری پیش برود. آنها با رای مردم می‌آیند تا بنیان دموکراسی را در این کشور خشک کنند و اثر رای مردم را از بین ببرند.»
او ادامه می‌دهد: «به جای اینکه مصوبه نظارت صداوسیما به مجلس بیاید و در مجلس به قانون تبدیل شود، دوستان ما را دور می‌زنند و آن را به شورای عالی انقلاب فرهنگی می‌برند. متاسفانه عده‌ای به دنبال گرفتن اختیارات از مراجع قانون‌گذار هستند.»در حالی صداوسیما و بازوی مقررات‌گذاری آن، یعنی ساترا، به پشتوانه قدرت حکومتی که دارند همه نهادها از جمله مجلس را برای ایجاد یک رگولاتور مستقل در فضای صوت‌وتصویر فراگیر پشت سر می‌گذارند که تجربه در چند سال اخیر نشان داده صداوسیما در بازار محتوای دیجیتالی مشکلی برای به دست آوردن بازار ندارد؛ چرا که می‌تواند با گرفتن سهام شرکت‌های فعال در این بازار یا به کمک ساترا و ایجاد نهادهای صنفی مختلف، قدرت انحصاری‌اش را به بازار دیکته کند. با این حال همین سازمان در یک جا برای گسترش قدرت خود به مشکل برمی‌خورد: انتخاب و آزادی مخاطبان.
